中國技術(shù)監(jiān)督情報協(xié)會 中國法學會食品安全法治研究中心
北京大學法治與發(fā)展研究院 中國法學會消費者權(quán)益保護法研究會
2015年2月28日
《食品安全法》實施五年即行修訂,充分體現(xiàn)了全國人大、國務院對民生問題的高度重視和依法治理的決心。特別是全國人大在審議中兩次將審議稿向全社會征求意見,充分體現(xiàn)了民主立法、公開透明的原則。為進一步提高立法質(zhì)量,保障食品安全,特提出以下建議供參考:
一、關(guān)于風險監(jiān)測、風險評估與抽樣檢驗制度
《食品安全法》修訂稿第13條、第16條、第80條分別設(shè)立了對食品的風險監(jiān)測、風險評估和抽樣檢驗等三項制度,其目的是運用檢驗手段加嚴監(jiān)管。但這種設(shè)計的必要性、合理性和經(jīng)濟性有缺陷。例如檢驗一種月餅,一塊月餅檢三次或三塊月餅一家檢的現(xiàn)象有點亂,成本高,效果差,財政、消費者、企業(yè)負擔都會加重。要害在于體制問題。風險監(jiān)測制度的執(zhí)行主體是衛(wèi)生部門會同食品藥品監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)等部門。風險評估制度是由衛(wèi)生部門負責組織實施。抽樣檢驗制度是由食品藥品監(jiān)管部門組織實施。農(nóng)業(yè)部門負責對食用農(nóng)產(chǎn)品的風險監(jiān)測等工作。這三套制度并行,多家主體重復交叉的“九龍治水亂象”問題并未解決。
建議由有關(guān)部門認真梳理相關(guān)職能,明確分工,把不必要的重復制度合并,減少交叉浪費,提高效率。尤其要考慮在部門分別治理無法徹底改變的格局下,加強“龍頭”的協(xié)調(diào)和組織功能。
二、關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品
用《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》分別調(diào)整食品和食用農(nóng)產(chǎn)品,是我國法律體系不協(xié)調(diào)、不完善的突出表現(xiàn),也存在巨大的食品安全隱患。
首先,概念上混亂:《食品安全法》在附則中有明確的食品定義,即各種供人食用或者飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個食用農(nóng)產(chǎn)品的概念。二者的內(nèi)涵、外延是什么關(guān)系?如果二者并列,則應當給出本質(zhì)區(qū)別;如果二者包含,則不必重復,引起混亂。如二者有部分重合,則更需要清晰界定。而在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中,對食用農(nóng)產(chǎn)品沒有定義,因此,用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》來監(jiān)管原食品和食品原料,顯然是不科學、不嚴謹?shù)摹?/P>
其次,制度設(shè)計上混亂:在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中有許多不嚴謹之處,如用“質(zhì)量符合保障人的健康、安全的要求”的表述來定義質(zhì)量安全,用 “獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品”來涵蓋農(nóng)產(chǎn)品。該法規(guī)定的監(jiān)管主體包括農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門,但在監(jiān)管檢查、法律責任中,并無其他有關(guān)部門。定義農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者,又使用了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織的概念。在監(jiān)管制度的設(shè)計上,《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的大部分內(nèi)容都放在了外部性管理上,如產(chǎn)地、環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、產(chǎn)品包裝、標識等,而恰恰對食物本身的安全性、營養(yǎng)性和物理、化學、生物等理化指標,感官指標的監(jiān)管上,只用標準一詞涵蓋了事,而我們的標準又是最短缺、最不明確的。
再次,兩法銜接上有斷裂:修訂稿對《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的銜接只有1-2條原則規(guī)定。仔細對照兩法,無論是食品的概念、制度安排、監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、檢驗檢測、法律責任等重大內(nèi)容,則根本無法銜接。而當今世界各國對食品安全監(jiān)管大都是“從田間到餐桌”一個完整的鏈條。食品源頭這一塊的前后不銜接,會留下巨大的安全隱患。
建議:廢止或同時修改《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》,將其相關(guān)內(nèi)容納入《食品安全法》。回顧歷史,當年制定《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》時,很多人就提出它具有過渡性,有了《食品安全法》后,確應將二者統(tǒng)一,否則既浪費了立法資源,又造成斷裂。
三、關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題
修訂稿第35條對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販作了原則規(guī)定,把具體管理辦法交由省級人大去立法。這是修訂草案的又一大硬傷。
首先,小作坊、攤販之類的說法不規(guī)范,是俗稱,不應寫進法律。正確的表述應當是小微企業(yè)和個體工商戶。
《食品安全法》規(guī)定:國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度。但小微企業(yè)搞不搞許可,許可條件是否都一樣?誰來管?怎么管?都沒有規(guī)范。修訂稿把這個大難題推給了地方,這不是科學立法。
其次,《食品安全法》實施到現(xiàn)在,各省對小微企業(yè)的立法并不積極,已經(jīng)成為食品安全監(jiān)管中的一大漏洞。一部《食品安全法》,源頭一塊不管,占80%的小作坊不管,再加上多頭管理,構(gòu)成了這部法律的三大缺陷。
建議:用小微企業(yè)代替小作坊等不規(guī)范的稱謂。把對小微企業(yè)的管理制度寫清、寫實、寫細,不要再推給地方立法。許多特色食品都是全國流通的,各地五花八門的立法,不利于形成統(tǒng)一的大市場,不利于小微企業(yè)做大做強。對小微企業(yè)可分類管理,不必像大中企業(yè)一樣搞許可、審批、檢驗等。但要保障安全底線,加強引導和監(jiān)督。
四、關(guān)于食品安全標準
食品安全標準體系不完善、標準短缺、標齡長、水平低等問題,一直是保障食品安全的難點和社會關(guān)注的焦點。修訂草案在這方面仍有不足。其不足是:同標準化法的銜接不順,食品安全標準化體系不完整,表現(xiàn)為定位、定性、層次關(guān)系有矛盾,分工、執(zhí)行、監(jiān)督主體有交叉、重復、錯位等問題。建議:
第一,從定性的角度完善食品管理的標準化體系,明確食品標準既包括食品的強制性安全標準,也包括非強制性的推薦性標準或選擇性標準。對于有毒有害物質(zhì)的限制、食品添加劑的使用、特定人群的營養(yǎng)成分、食品標簽標識、衛(wèi)生要求、安全方面的質(zhì)量要求等,應當統(tǒng)一制定強制性食品安全標準。其他工藝標準、設(shè)備標準、產(chǎn)品的規(guī)格、型號、一般外包裝、管理、檢驗方法等標準應采取非強制的選擇性標準。標準是一個體系,類別很多,很難用一種強制性安全標準所代替、所覆蓋。單一的強制性標準制度難以支撐食品的質(zhì)量水平提升和安全保障。
第二,從定位的角度依法明確國家、行業(yè)(團體)、地方和企業(yè)四級標準的功能。國家負責制定強制性食品安全標準,其他單位和部門都不能制定強制性食品標準。行業(yè)(團體)、地方和企業(yè)則可以制定選擇性、非強制性標準。這樣才能從根本上解決標準缺失、標準落后的問題。取消地方性強制標準,防止市場分割,上下不一致。
第三,應明確食品安全標準的制定,要么由標準化行政管理部門統(tǒng)一制定,要么由食品安全監(jiān)管部門、農(nóng)業(yè)部門制定。
第四,應明確由食品安全的監(jiān)管部門負責食品標準化整體工作的執(zhí)行和監(jiān)督工作,衛(wèi)生部門應當退出標準執(zhí)行、監(jiān)督領(lǐng)域,做好與人身安全健康相關(guān)的食品安全風險評估工作。
五、關(guān)于社會共治的問題
食品安全實施社會共治不僅是一個民生問題,更是一個社會問題。食品安全是一個公共品,保障食品安全是政府的責任,政府是食品安全監(jiān)管的主體,在食品安全社會共治中起重要作用。社會共治又是一個復雜的公共治理問題,因此建議:
建立“多元參與,合作共治”機制。這方面可學習借鑒國際上好的理念和做法,比如,突破政府與市場的二元對立或單一主導;強調(diào)“參與式治理”、“多中心治理”和“協(xié)作式治理”,真正實現(xiàn)政府向市場和社會放權(quán),構(gòu)建“強政府—大社會”的治理體制。同時,建立形成以社區(qū)方式對食品安全進行治理的群防體系。界定相關(guān)責任,讓每一個人、企業(yè)、整個食品消費鏈條上的供應商等與食品有關(guān)的各個部門,都參與到食品安全監(jiān)管的活動中來。特別是要進一步加強輿論監(jiān)督,鼓勵媒體披露信息,依法監(jiān)督相關(guān)各方的行為,充分體現(xiàn)公開透明客觀公正原則,使社會共治法制化、公開化、制度化、有效化。
六、本法與其他法律的銜接、協(xié)調(diào)問題
《食品安全法》修訂稿同其他法律銜接不上、協(xié)調(diào)不順的問題比較突出。建議:
一是深入研究本法同《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的關(guān)系。最理想的狀況是兩法合一,一個鏈條全過程保持高度一致性。實在不合并,也要認真研究各自管轄范圍、制度一致性、法律責任一致性、標準一致性以及食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、流通與《食品安全法》的銜接問題。
二是深入研究本法同《消費者權(quán)益保護法》的關(guān)系問題。如本法中138條的“明知”問題,食品標簽中“瑕疵”問題;第60條中電商的責任等問題,都與《消費者權(quán)益保護法》有嚴重的沖突,建議修改。
三是深入研究本法同《刑法》中刑事責任的銜接問題。如在第114、115、139條等規(guī)定中,有的太原則,有的無規(guī)范,對刑事責任的規(guī)定不具體,難以操作。
七、《食品安全法》的出臺時間應當緩行
提高立法質(zhì)量是黨的十八屆四中全會提出的明確要求,而現(xiàn)在的修訂稿,無論是體制還是制度,與他法的銜接、具體操作等問題都還存在較大問題。特別是審批過多,事中事后監(jiān)管的有效手段少;政府監(jiān)管部門多、內(nèi)容多,而社會共治內(nèi)容、手段少;出了問題處罰多、問責多,科學分析、不斷改進提高質(zhì)量水平少;體現(xiàn)控制、干預理念多,預防、防范內(nèi)容少。為此建議:
對《食品安全法》修訂設(shè)置一個靜議期,靜下心來去深入討論研究透,多開幾次研討論證會,不要急于出臺。要把三中、四中全會的精神融進去,再花1年左右時間出臺也不算晚。最重要的是立法的質(zhì)量一定要提高,要管用,要對13億人天天吃飯真正負責!
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