檢驗(yàn)檢疫職能轉(zhuǎn)變的方向和趨勢(shì)
檢驗(yàn)檢疫制度自19世紀(jì)中葉從西方傳入中國(guó)以來(lái)，經(jīng)過(guò)150多年的發(fā)展，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)已經(jīng)逐漸發(fā)展成為法制化、科學(xué)化的涉外行政執(zhí)法及技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，維護(hù)人民生命和動(dòng)植物健康安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和對(duì)外貿(mào)易各方合法權(quán)益作出了重要貢獻(xiàn)。自從我國(guó)加入WTO以后，國(guó)外產(chǎn)品的傾銷(xiāo)給我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成了巨大壓力。尤其是外來(lái)有害生物、有毒有害物質(zhì)以及傳染病的傳入風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，對(duì)我國(guó)人民生命健康、環(huán)境和生物資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全也構(gòu)成了巨大威脅。
法律法規(guī)賦予檢驗(yàn)檢疫部門(mén)三大方面的職能始終不會(huì)動(dòng)搖：一是通過(guò)合格評(píng)定程序?qū)M(jìn)出口重要敏感商品進(jìn)行檢驗(yàn)、鑒定和監(jiān)督管理，保證進(jìn)出口商品符合質(zhì)量(標(biāo)準(zhǔn))要求的職能;二是對(duì)出入境動(dòng)植物及其產(chǎn)品，包括其運(yùn)輸工具、包裝材料的檢疫和監(jiān)督管理，防止危害動(dòng)植物的病菌、害蟲(chóng)、雜草種子及其他有害生物由國(guó)外傳入或由國(guó)內(nèi)傳出的職能;三是對(duì)出入境人員、交通工具、運(yùn)輸設(shè)備以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包和快件等物品實(shí)施國(guó)境衛(wèi)生檢疫和口岸衛(wèi)生監(jiān)督，防止檢疫傳染病由國(guó)外傳入或者由國(guó)內(nèi)傳出的職能。
從當(dāng)前歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)來(lái)看，盡管各個(gè)國(guó)家強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不盡一致，但是作為政府或政府相關(guān)部門(mén)，上述三大職能均存在。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，盡管出入境衛(wèi)生檢疫、動(dòng)植物及其產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫和口岸公共衛(wèi)生的把關(guān)，進(jìn)出口食品等涉及安全、衛(wèi)生、環(huán)保的重要敏感商品的檢驗(yàn)職能仍然是重點(diǎn)，但是檢驗(yàn)檢疫職能也肯定會(huì)轉(zhuǎn)變，而且轉(zhuǎn)變的方向和趨勢(shì)是一樣的，總的發(fā)展方向和發(fā)展趨勢(shì)是“重檢疫、輕檢驗(yàn)”，“重進(jìn)口、輕出口”?！都夹g(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》和《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》的實(shí)施、通報(bào)、咨詢和協(xié)調(diào)職能也不會(huì)削弱。而且相關(guān)法律、法規(guī)都作了明確規(guī)定，即使將來(lái)要修改，上述職能也不可能削弱或取消。因此，檢驗(yàn)檢疫的職能只會(huì)加強(qiáng)，不會(huì)減弱。
具體的檢驗(yàn)檢疫以及監(jiān)管方式肯定要改革。我們可以借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，但是絕不能照搬照抄，因?yàn)閲?guó)情不同，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度不同。在推動(dòng)法檢制度改革過(guò)程中，我們確實(shí)有必要借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)好的做法，把工作重心逐步從事前檢驗(yàn)放到事中、事后監(jiān)管。但是，這些國(guó)家的NGO(非政府組織)很發(fā)達(dá)，比如美國(guó)的UL(保險(xiǎn)商實(shí)驗(yàn)室)、ETL(電氣測(cè)試實(shí)驗(yàn)室)和有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，對(duì)推動(dòng)企業(yè)商品質(zhì)量的提高，起到了很關(guān)鍵的作用，而中國(guó)目前還沒(méi)有這樣的權(quán)威機(jī)構(gòu)，我國(guó)的認(rèn)證認(rèn)可、檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)業(yè)存在著小、弱、散的現(xiàn)象。因此，我們的改革必須是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，管檢分離也是一樣。另外，我國(guó)具體檢驗(yàn)檢疫以及監(jiān)管方式的改革，要有自己的“路徑依賴”，必須從本國(guó)實(shí)際出發(fā)。自2003年以來(lái)應(yīng)對(duì)SARS(非典)、禽流感、甲型H1N1流感，食品安全與產(chǎn)品質(zhì)量突發(fā)事件上，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)發(fā)揮了非常有效的作用，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的同行也是充分肯定的。
以新的視角審視檢驗(yàn)檢疫職能的轉(zhuǎn)變
首先，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)在國(guó)家質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中必須發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。從歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)及新興工業(yè)化國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定時(shí)期，政府往往把質(zhì)量振興上升為國(guó)家戰(zhàn)略。比如，德國(guó)在上世紀(jì)50年代推行了以質(zhì)量推動(dòng)品牌建設(shè)、以品牌助推產(chǎn)品出口的質(zhì)量政策，美國(guó)出臺(tái)了《質(zhì)量振興法案》。我國(guó)在2012年也發(fā)布了《質(zhì)量發(fā)展綱要(2011-2020年)》。
目前，我國(guó)出口商品質(zhì)量不容樂(lè)觀，出口商品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，因質(zhì)量問(wèn)題和技術(shù)性貿(mào)易措施帶來(lái)的損失比較嚴(yán)重。2013年全國(guó)出口工業(yè)品遭退運(yùn)41140批，合24.26億美元。我國(guó)出口商品已經(jīng)連續(xù)多年占據(jù)歐盟、美國(guó)通報(bào)召回問(wèn)題數(shù)量的首位。我國(guó)出口到非洲、中東協(xié)議國(guó)家商品質(zhì)量問(wèn)題也比較突出，假冒偽劣商品時(shí)有發(fā)生。因此，檢驗(yàn)檢疫職能作用發(fā)揮還有非常廣闊的空間，在國(guó)家質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中必須發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。
其次，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)在維護(hù)國(guó)家非傳統(tǒng)安全方面必須發(fā)揮特定的職能作用。我國(guó)在《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》中，已經(jīng)將檢驗(yàn)檢疫由以前從屬的國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域改為公共安全領(lǐng)域，將檢驗(yàn)檢疫作為治理非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的重要力量之一?？梢?jiàn)，檢驗(yàn)檢疫必須準(zhǔn)確把握這個(gè)戰(zhàn)略定位，只有在非傳統(tǒng)安全治理領(lǐng)域有效發(fā)揮作用，才能切實(shí)履行好這個(gè)職責(zé)定位。非傳統(tǒng)安全威脅是指除軍事、政治和外交沖突以外的對(duì)主權(quán)國(guó)家及人類整體生存與發(fā)展構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)與危害，是一種非軍事武力的、跨越國(guó)界的、帶來(lái)普遍威脅的、往往沒(méi)有明確威脅者且需要多國(guó)共同應(yīng)對(duì)的新型威脅。當(dāng)前，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題主要包括：經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、生態(tài)環(huán)境安全、信息安全、資源能源安全、恐怖主義、疾病蔓延、跨國(guó)犯罪、走私販毒、食品安全、海盜等。商品檢驗(yàn)、動(dòng)植物檢疫和衛(wèi)生檢疫，其中涉及防止各種傳染病傳入傳出，防止有害生物入侵，保證進(jìn)出口食品安全，防止有毒有害物質(zhì)進(jìn)入境內(nèi)，做好消殺滅和口岸衛(wèi)生工作，應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性事件等，這些內(nèi)容與非傳統(tǒng)安全的維護(hù)與能力建設(shè)緊密相連。因此，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)在生命健康安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全和質(zhì)量安全方面具有其他部門(mén)不可替代的職能職責(zé)，必須發(fā)揮特定的職能作用。
檢驗(yàn)檢疫職能轉(zhuǎn)變的方法和步驟
首先，探討檢驗(yàn)檢疫職能的轉(zhuǎn)變和具體檢驗(yàn)檢疫以及監(jiān)管方式，必須放到行政法的框架內(nèi)。目前，我國(guó)雖然沒(méi)有頒布完整的行政法，但是行政實(shí)體法、行政程序法和行政救濟(jì)法日臻完善。要對(duì)檢驗(yàn)檢疫的執(zhí)法依據(jù)，包括相關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家質(zhì)檢總局有關(guān)公告進(jìn)行梳理，按照上述檢驗(yàn)檢疫職能轉(zhuǎn)變的方向和趨勢(shì)進(jìn)行修改;對(duì)目前有關(guān)檢驗(yàn)檢疫的行政許可項(xiàng)目進(jìn)行梳理。
其次，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”。現(xiàn)在，全國(guó)檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)先行先試的做法比比皆是，筆者實(shí)在不敢茍同。全國(guó)口岸具體檢驗(yàn)檢疫工作執(zhí)法尺度不盡統(tǒng)一，寬嚴(yán)不等，企業(yè)和社會(huì)公眾均有詬病。在目前改革的關(guān)鍵階段，應(yīng)該指定某個(gè)直屬檢驗(yàn)檢疫局的某個(gè)分支機(jī)構(gòu)先行先試，試點(diǎn)成功后，及時(shí)總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，具體做法必須以部門(mén)規(guī)章的形式固定下來(lái)，體現(xiàn)行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
第三，必須及時(shí)改革現(xiàn)行檢驗(yàn)檢疫和檢測(cè)機(jī)構(gòu)設(shè)置布局。在檢驗(yàn)檢疫職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，應(yīng)該考慮機(jī)構(gòu)的重新設(shè)置和布局。隨著管檢的逐步分離和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的整合重組，除了在法定的檢驗(yàn)檢疫過(guò)程中提供技術(shù)支撐的國(guó)家政府實(shí)驗(yàn)室外，其他實(shí)驗(yàn)室應(yīng)該逐步剝離出去，但是對(duì)其認(rèn)證認(rèn)可的管理職能應(yīng)該要強(qiáng)化。國(guó)家政府實(shí)驗(yàn)室的規(guī)劃和建設(shè)必須全國(guó)一盤(pán)棋，避免重復(fù)建設(shè)。
第四，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)要圍繞“安全”、“便利”這兩個(gè)關(guān)鍵詞，采用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信用評(píng)級(jí)的方式，來(lái)開(kāi)展具體的檢驗(yàn)檢疫工作。目前傳統(tǒng)國(guó)際貿(mào)易方式和物流業(yè)態(tài)的改變，比如跨境電子商務(wù)在2013年業(yè)務(wù)額已經(jīng)突破3.1萬(wàn)億元，國(guó)際郵包和快件也迅速發(fā)展，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)必須從原來(lái)的“管企業(yè)”、“管產(chǎn)品”轉(zhuǎn)變到“管行業(yè)”、“管風(fēng)險(xiǎn)”、“管信用”上，與其他口岸查驗(yàn)部門(mén)一起，做到“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”，在確保國(guó)門(mén)安全的基礎(chǔ)上，盡最大努力實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化，真正做到“三個(gè)一”，即：“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”。
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