當(dāng)食品安全的話(huà)題在社會(huì)上已經(jīng)風(fēng)聲鶴唳的時(shí)候，所有人都期待食品安全的監(jiān)管能夠出現(xiàn)重大突破。
在公眾的期待與矚目中，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局成立。隨著5月15日晚間，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室公布了這個(gè)監(jiān)管部門(mén)的三定方案后，這個(gè)與食品安全密切相關(guān)的部門(mén)的職能浮出水面。
總局還是"協(xié)調(diào)"監(jiān)管食品安全
在三定方案中，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局共設(shè)17個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，總局機(jī)關(guān)行政編制345名。相比過(guò)去，機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量都有了不小的增加。
在17個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，有關(guān)食品監(jiān)管的司局共3個(gè)，分別是食品安全監(jiān)管一司、二司、三司。有關(guān)藥品監(jiān)管的共兩個(gè)司，有關(guān)醫(yī)療器械監(jiān)管的兩個(gè)司。在國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的三大監(jiān)管職能上，食品監(jiān)管似乎占據(jù)了最大的分量。
這一點(diǎn)恐怕是大多數(shù)人都希望看到的。全社會(huì)對(duì)食品安全的容忍度越來(lái)越小，對(duì)生活質(zhì)量的要求越來(lái)越高，大家希望能有更多、更有效的力量來(lái)規(guī)范食品市場(chǎng)。
不過(guò)，在機(jī)構(gòu)職責(zé)上，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的3個(gè)食品安全監(jiān)管司分工卻讓人有些感覺(jué)不是那么清晰。
比如食品安全監(jiān)管一司，其職責(zé)是"掌握分析生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全形勢(shì)、存在問(wèn)題并提出完善制度機(jī)制和改進(jìn)工作的建議，督促下級(jí)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實(shí)施行政許可、履行監(jiān)督管理責(zé)任，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正違法和不當(dāng)行為。"
再看食品安全監(jiān)管二司，其職責(zé)與一司相比，只有4個(gè)字的不同，就是將"生產(chǎn)環(huán)節(jié)"替換為"流通消費(fèi)環(huán)節(jié)".
食品安全監(jiān)管三司職責(zé)的表述是"承擔(dān)食品安全統(tǒng)計(jì)工作，分析預(yù)測(cè)食品安全總體狀況，組織開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)交流。參與制定食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃，并根據(jù)該計(jì)劃開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。"
國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊小軍在看到這些對(duì)食品安全監(jiān)管的職責(zé)界定時(shí)認(rèn)為，"掌握分析、提出建議、分析預(yù)測(cè)、組織開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，這些說(shuō)法意味著，食品安全監(jiān)管的職能還不夠強(qiáng)硬。"
在楊小軍看來(lái)，在食品安全監(jiān)管上，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局依然只是起著協(xié)調(diào)作用，而在國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局階段，其食品安全監(jiān)管的職責(zé)就是協(xié)調(diào)。
"大家都希望看到真正的監(jiān)管職責(zé)，過(guò)去的協(xié)調(diào)職能并沒(méi)有能夠解決食品安全事件頻發(fā)的問(wèn)題。"楊小軍說(shuō)。
1998年，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局成立，只負(fù)責(zé)藥品、醫(yī)療器械的監(jiān)管。2003年，為了解決食品安全監(jiān)管在多個(gè)部門(mén)之間扯皮的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院將"食品"兩個(gè)字加入國(guó)家藥監(jiān)局，變成國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。這個(gè)監(jiān)管局被賦予協(xié)調(diào)與食品相關(guān)的各部門(mén)共同處理食品安全事件的職責(zé)。
10年來(lái)，蘇丹紅、孔雀石綠、三聚氰胺、瘦肉精、皮革奶、地溝油、重金屬超標(biāo)大米等食品安全問(wèn)題在多個(gè)部門(mén)監(jiān)管、一個(gè)監(jiān)管局協(xié)調(diào)的大環(huán)境下層出不窮。公眾希望能有一個(gè)部門(mén)能真正擔(dān)負(fù)起食品安全監(jiān)管的重?fù)?dān)。
不僅如此，讓楊小軍覺(jué)得不能理解的是，在這個(gè)總局的三定方案中，提出"建立讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者成為食品藥品安全第一責(zé)任人的有效機(jī)制。"
楊小軍說(shuō)，在消費(fèi)者與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者成為第一責(zé)任人的說(shuō)法是沒(méi)有問(wèn)題的，但在監(jiān)管者與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系中這樣說(shuō)，恐怕就要再思考了。這次機(jī)構(gòu)改革是強(qiáng)化了行政監(jiān)管，也是公眾期望的，怎么能說(shuō)讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者成為第一責(zé)任人呢?監(jiān)管部門(mén)與第一責(zé)任人是什么關(guān)系?
實(shí)際上，在監(jiān)管的體系中，企業(yè)與監(jiān)管部門(mén)的博弈曠日持久。原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的多位領(lǐng)導(dǎo)都曾談到過(guò)這一點(diǎn)，當(dāng)監(jiān)管部門(mén)去查處違法違規(guī)企業(yè)的時(shí)候，往往會(huì)遇到來(lái)自企業(yè)所在地方政府的阻力。不僅地方政府會(huì)設(shè)置這種阻力，有些時(shí)候，這些企業(yè)甚至?xí)笾诟呒?jí)別的政府部門(mén)，從而逃脫監(jiān)管部門(mén)的處理。
也許是出于這樣的原因，監(jiān)管部門(mén)更希望讓企業(yè)自律，以減輕監(jiān)管的難度。在楊小軍看來(lái)，在這個(gè)總局的三定方案中，本應(yīng)該明確的是總局作為食品藥品的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，自身到底應(yīng)該承擔(dān)怎樣具體的職責(zé)，該如何監(jiān)管，而不是去講被監(jiān)管的企業(yè)要如何。
過(guò)去多段監(jiān)管真的轉(zhuǎn)換成兩段管理了嗎
在國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的三定方案中，列出了總局與農(nóng)業(yè)部、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、商務(wù)部、公安部的職責(zé)分工。這6個(gè)部門(mén)無(wú)一例外都有著與食品安全監(jiān)管相關(guān)的職責(zé)。
在機(jī)構(gòu)改革之前，食品安全監(jiān)管就是多頭、分段監(jiān)管。從田間到餐桌，要經(jīng)歷若干部門(mén)的監(jiān)督與管理。公眾對(duì)此有一個(gè)形象的批評(píng)，認(rèn)為是七八個(gè)大蓋帽管不好一桌飯。
從前，往往當(dāng)某個(gè)食品出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，相關(guān)的監(jiān)管部門(mén)就開(kāi)始互相推諉。三鹿奶粉添加三聚氰胺事件，正是在這樣的監(jiān)管體制下發(fā)生的，而最終的責(zé)任回溯則是政府怨企業(yè)，企業(yè)怨農(nóng)民，農(nóng)民怨不法收購(gòu)商。
今年全國(guó)兩會(huì)期間，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局局長(zhǎng)邵明立就表示，在食品監(jiān)管體系上，各部門(mén)之間的推諉是絕對(duì)的，而且邊界還有交叉。
多年來(lái)，對(duì)食品安全監(jiān)管的模式，學(xué)界一直存在爭(zhēng)議。有的認(rèn)為分段管理利大于弊，但更多的學(xué)者傾向于減少監(jiān)管環(huán)節(jié)。一些國(guó)家的監(jiān)管模式可以借鑒。在美國(guó)，食品安全監(jiān)管由FDA從頭管到尾，這個(gè)機(jī)構(gòu)擁有武器，可以強(qiáng)制執(zhí)法，還有24小時(shí)的拘留權(quán)。
不過(guò)在中國(guó)，一個(gè)部門(mén)全程監(jiān)管難度太大。今年兩會(huì)期間，有關(guān)食品監(jiān)管的機(jī)構(gòu)改革一錘定音。按照當(dāng)時(shí)的說(shuō)法，食品安全監(jiān)管簡(jiǎn)化為兩段管理，也就是由農(nóng)業(yè)部和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)監(jiān)管。
然而最終的三定方案中，依然看到了6個(gè)相關(guān)部門(mén)的身影。比如，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)食品標(biāo)準(zhǔn)的制定，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)食品包裝材料、容器、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工具等食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的監(jiān)督管理，商務(wù)部負(fù)責(zé)擬訂促進(jìn)餐飲服務(wù)和酒類(lèi)流通發(fā)展規(guī)劃和政策。
5月16日，在國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局組建后的第一次新聞發(fā)布會(huì)上，該局綜合司負(fù)責(zé)人孫梅君就表示，這次改革相對(duì)過(guò)去分段監(jiān)管、分頭監(jiān)管造成的體制弊端有了很大的改進(jìn)，但是任何一種事物都不是孤立的，目前仍然有若干個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)與食品安全相關(guān)的工作。
一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士告訴記者，這次改革的最大變化是把原來(lái)的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和國(guó)務(wù)院食品安全辦公室合并，但對(duì)食品的界定尚無(wú)新說(shuō)法，對(duì)分段管理的改革，依然是多個(gè)部門(mén)參與。
"比如食品標(biāo)準(zhǔn)的制定在國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，那如果遇到?jīng)]有標(biāo)準(zhǔn)的食品出現(xiàn)問(wèn)題，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局怎么辦呢?是不是可以說(shuō)因?yàn)闆](méi)有標(biāo)準(zhǔn)，所以無(wú)法監(jiān)管?"上述業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。
或許真正意義上的兩段管理并沒(méi)有到來(lái)。
"這些年出現(xiàn)的種種食品安全問(wèn)題，大家都知道體制上的問(wèn)題就是分段管理，改革應(yīng)該回應(yīng)這個(gè)問(wèn)題，但這個(gè)方案讓大家看到的依然是多個(gè)部門(mén)參與的分段管理。"楊小軍說(shuō)，比如讓全社會(huì)都頭疼的食品添加劑，到底是誰(shuí)管，從三定方案中完全看不到答案。
在這次改革之前的若干次學(xué)者研討中，就曾提出過(guò)產(chǎn)品監(jiān)管的模式。楊小軍就是這種模式的支持者。他覺(jué)得，完全的產(chǎn)品監(jiān)管不太可能，但可以在重要的產(chǎn)品上進(jìn)行一管到底。將產(chǎn)品監(jiān)管與分段管理有效結(jié)合起來(lái)。
三大職能如何平衡
為什么眾所期待的食品安全監(jiān)管改革會(huì)出現(xiàn)這樣的局面?
在楊小軍看來(lái)，或許是部門(mén)之間的平衡導(dǎo)致了這樣的結(jié)果。
在如今的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，食品、藥品、醫(yī)療器械是其三大職能。這三個(gè)職能如何平衡同樣面臨考驗(yàn)。
"現(xiàn)在是強(qiáng)化了食品監(jiān)管，原有的藥品、醫(yī)療器械監(jiān)管能否發(fā)揮得更好，還需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。"楊小軍說(shuō)。
在這個(gè)三定方案中，楊小軍已經(jīng)發(fā)現(xiàn)矛盾之處。方案中稱(chēng)，"將藥品生產(chǎn)行政許可與藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證兩項(xiàng)行政許可逐步整合為一項(xiàng)行政許可",但又說(shuō)"將藥品、醫(yī)療器械質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證職責(zé)下放省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)".
"既然是把藥品的生產(chǎn)行政許可與質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證合二為一，那怎么又能單單將藥品的質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證下放?"楊小軍說(shuō)。
